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养老保险基金管理与投资运营绩效浅析

发布时间:2016-10-18 11:13:11 浏览:338 次 字体大小: | |

摘要:养老保险是由国家立法强制建立的,为退休老人基本生活需要得到满足的收入保障制度。我国自1995年对传统的养老保险体制进行了改革,由现收现付制向部分积累制的转轨,但是新的养老保险体制成效并不是那么显著。随着我国养老保险基金积累的资产规模的不断扩大,基金资产保值增值的要求和现行投资管理模式的矛盾日益突出。本文只从养老保险基金的管理与投资运营方面来分析部分积累制的应用绩效,并通过英国和智利的养老保险制度运作模式,提出了相应的建议,希望能对中国的养老保险制度提供一定的参考。
论文关键词:养老保险,部分积累制,个人账户,市场化管理
  19世纪80年代早期,为了使不同人口结构的企业从负担畸轻畸重的困境下解放出来,也为了使企业养老负担社会化,中国进行了企业退休金制度的改革,主要是解决退休金制度的社会化和供款的多渠道问题。90年代以后,养老保险基金的支付问题成为整个养老保险体制的主要问题,国家对此进行了又一次改革,1993年,在党的十四届三中全会的《决定》中,首次提出了“社会统筹与个人账户相结合”的原则。1995年3月,国务院发布了《关于深化企业养老保险制度改革的通知》,进一步明确了建立新的老年经济保险制度的框架,主张实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,并补充以企业保险、个人储蓄,形成多层次的养老保险制度,此时中国的养老保险体制正式进入转轨时期,养老保险基金的筹集也由过去的现收现付制改为“以收定支,略有结余,留有部分积累”的部分积累制。
  国际上养老保险基金筹集模式概括起来主要有三种:现收现付制、部分积累制、完全积累制。我国现在的经济处于不稳定时期,自然灾害频繁发生,并且中国的老龄人口急剧增加,中国在慢慢步入老龄化社会,需要加入养老保险队伍的人群越来越庞大。如果中国采用现收现付制,从企业和个人工资里收缴的养老保险费并足以发放老龄人群,出现收不抵支现象,对政府财务和企业经营造成巨大负担,影响经济的正常发展和改革开放的进一步深化。
  完全积累制在中国更是行不通。中国的企业和个人对于缴纳养老保险金的主观意识较差,一些企业由于效益不好更是会逃避这一社会责任,造成养老保险金的收缴率极低;在转轨时期有很大一部分退休员工没有自己个人养老保险基金账户,这部分人的养老保险金必定要由政府财务负担,增加社会负担。中国的经济实力与公众意识并没有达到实现完全积累制的条件。
  部分积累制是符合中国国情的,它既适用于统筹式的国营和大集体所有制单位从现收现付式转变为部分积累式,也适应于非全民所有制单位从完全积累式转变为部分积累式。部分积累制的统筹率可以长期保持不变,且易于被企业接受,由于积累金数量不多易于投资增值。
  2、从管理与投资运营角度分析养老保险体制的运行绩效
  养老保险是由国家立法强制建立的,为退休老人基本生活需要得到满足的收入保障制度,养老保险的有效运行影响着整个国家的经济发展与社会稳定,是社会保障体系中最重要的组成部分。我国自社会养老保险体制改革以来,虽然部分积累制确实显示了不少的优越性:如利于逐步建立覆盖社会的养老保险制度,利于职工个人的参与保险意识,利于政府福利制度的完善等等。但是在实际运用过程中却遇到很多问题,下面我就从养老保险基金的管理与投资运营方面来分析部分积累制的应用绩效。
  2、1 转制中“隐性债务”处理中出现的“空账运行”导致新体制的低绩效
  从我国“统账结合”的养老社会保险制度的运行来看,个人账户部分起到了吸引和鼓励职工个人缴纳养老保险费的作用,但是提高养老保险制度基金积累水平的作用并没有达到,这是因为养老保险计划中的个人账户处于“空账”的运行。1995年单一的社会统筹制度转向社会统筹和个人账户相结合的制度,这时不可避免地出现养老保险隐性债务问题,主要包括:一是新制度实施前已经离退休人员的养老金,他们没有个人账户的积累,所享受的养老保险金待遇便成为历史债务;二是新制度实施前的在职职工没有建立个人账户的数额及其增值额,这同样部分地成为历史债务。我们通常将养老保险制度中处于这两种境地的人称为“老人”“中人”。对于这两类人群的养老保险金待遇问题应该构成政府应承担的债务,它不具有法律的约束力,但是却是政府通过若干年兑现的一种社会政治义务。
  政府想要清偿这部分债务,必须有充足的资金做保障,这有两个办法解决,要么提高企业的养老保险缴费率,要么动用实行部分积累制后存入个人账户的养老基金。我国现期的企业养老保险缴费率是20%,这从世界范围来说已经是很高了,是再提高的话,企业缴费率过高,企业将加大成本,提高价格,失去竞争力,最终导致企业利润下降,投资下降,减少经济活动不利于经济发展。所以政府就只能动用个人账户里的养老基金,这样一来,个人账户实际就变成了“空账”,它只有记账的功能,而失去了积累资金的功能,在实际工作中自然进入“统账结合、混账管理、空账运行”的方式。混账管理运行带来的直接后果,一是统筹基金不断透支个人账户积累,致使职工退休后养老保障不足;二是职工成建制跨统筹区域转移时,“空账”移交引出调出地区与调入地区经办机构之间的利益矛盾,由此阻碍劳动力的正常流动。
  通过上述分析可以看出,部分积累制虽然有一定的优越性,但是转轨期由于隐性债务问题的存在,政府的管理不恰当合理,导致新的养老保险制度未达到应有的目的,产生低绩效现象。
  2、2 养老保险管理方式的不合理造成制度运行的低绩效
  养老保险管理方式的选择包括两层含义:一层含义是指政府与市场的关系处理方面,即政府应该在多大程度上介入养老保险;另一层含义是指各级政府在介入养老保险时如何明确各自的责任范围。
  我国原有的养老社会保险的组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它是通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在组织的不同角色之间形成一种上下级关系。随着我国养老保险制度的不断改革进行职能部门的整合是组织创新的必然选择。这种整合的特点是,一方面强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责,另一方面养老社会保险制度的业务职能被单独列出,由职能部门行使独立的管理职能。但是这种整合的效果却并没有多大的改善,虽然社会保险管理机构行政管理职能与基金收缴运营职能相分离,但在实际运行中社保机构既负责基金收缴营运又从事行政管理事务,尽管把主要精力投于保费的收取与发放事务上,但出于多种因素的制约,保费收缴效果低,行政管理效率低下。
  同时,有这种治理结构中体现出政府与职能部门间的委托—代理关系,出现一系列的问题:首先,政府职能机构的代理具有强制性,这导致职能管理机构规避错误、提高效率的激励能力,职能管理机构损坏个人利益的现象时有发生;政府职能机构的强制代理使公众的选择受到限制,削弱了公众行使监督的激励,加上缺乏监督与管理行为的随意性,导致整个组织管理的低效率。
  2、3 个人账户的保值增值能力不足导致新制度运行的低绩效
  在我国,养老保险实行了从现收现付制度走向部分积累制的转变,养老保险费采取“以收定支,略有结余”的原则筹集。1997年从对养老保险实行部分积累的改革以来,资金积累逐年增多,2002年末基本养老保险基金滚动结余已达1608亿元。

虽然养老保险基金总额呈逐年递增的趋势,但是并没有实现保值增值的能力,随着中国向老龄化国家发展的进程加速,养老保险基金并不足以支付日益增多的离退休人群的养老保险金。
  现行的养老保险基金大部分都是存在商业银行里或者购买国库券以实现保值增值,虽然存入银行的利息率高于通货膨胀率,但是却明显低于货币工资的增长率,养老保险基金存入银行虽然不至于贬值,但是退休人员显然无法分享经济增长的成果,影响养老保险制度的高绩效实现,不利于社会安定团结。
  我国对养老保险基金的规定较为严格,2001年前的规定只允许养老基金存入银行或购买国债,2001年《全国社会保障基金投资管理暂行办法》将社保基金的投资范围增加了具有良好流动性的金融工具一项,在投资渠道方面,可包括国债、银行存款、股票、企业债券等。但是2001年以来陷入大熊市,社保基金入市因此搁浅,养老保险基金长期来仍仅投资于银行存款和国债。2004年,养老保险基金才真正意义上入市,但投资规模偏小,投资股票的选择也十分严格。
  总的来说,目前由于我国养老保险基金投资运用的途径有限,收益率偏低,这一方面使基金呈逐渐贬值的趋势,另一方面使得目标替代率无法实现,从而动摇我国社会养老保险制度。而且,我国2002年中央财政已经补贴317亿元,如果养老保险基金不能增值,中央财政将不堪重负。如不及时调整养老保险基金的投资组合,提高收益率,我国的养老保险在不久后将陷入“被迫提高缴费率—企业不堪重负,个人无力投保—养老保险制度崩溃”的危机之中,造成养老保险的低绩效运行。
  3、国外养老保险制度的借鉴
  3、1 英国养老保险基金管理模式
  英国的养老保险体制采取三柱体系,第一柱采用现收现付制向全体公民提供最基本的养老保险收益;第二柱是由企业提供职业养老保险计划以增加养老保险收益的水平,称为企业补充养老保险;第三柱是个人自愿养老保险计划,也就是个人商业养老保险。
  英国是欧洲最大的养老保险基金市场,养老保险基金资产总值于1998年高达9000亿元,全国共有12万个雇主养老保险计划,55%的雇员参加了职业养老保险计划。英国的养老保险计划有两种,一种是由雇主、国家或工会出资、由雇员缴纳给养老保险计划,这是事先集资建立起来的;另一种是用现行收入支付的,不是事先集资建立的的。
  英国的基金投资组合以1997年为例,现金3.06%,本国债券8.96%,本国股票56.01%,外因债券3.05%,外国股票23.01%,不动产5.91%,在本国和外国股票上的投资比例远高于其他国家,因为英国的金融市场比较成熟与发达,它的股票和债券市场都非常发达,基金的投资多元化,收益率高。英国这实行的是以现收现付为主的养老保险政策,这种制度实施时期过长造成了国家财政赤字,企业竞争力低下,国家资产投资增长缓慢,所以英国正在拟议养老保险改革计划,主要措施如:鼓励个人养老保险计划和人寿保险等方式的私人储蓄;新的养老保险计划以固定缴费型为主;政府以促进资本市场的发展为目的支持养老金计划。
  3、2 智利养老保险基金管理模式
  智利是一个发展中国家,原来实行的现收现付的养老保险制度,20世纪70年代后改革为以若干个私人管理的养老金管理模式为主的制度。整个国家的养老保险业务由政府授权一定数量的民营退休基金管理公司(AFP)进行经营管理,所有的AFP公司进入养老基金市场必须经过专门的监督机构AFP监督局的许可并接受它的管制和监督。
  在智利实行新体制的初期,由于资本市场还不发达,养老基金规模较小,养老基金投资被严格限制在政府发行的债券、定期储蓄、非常有限的证券和股票上,随着改革的深入,公众对新体制的认可程度不断提高,资本市场的深度和广度大大发展,投资人才大量涌现,投资风险也需要进一步分散,智利逐步削弱了严格管制规则,增加了新的投资资产种类,放宽了最低和最高投资限额。由此,智利养老保险基金投资的资产配置逐步趋向于多元化,以1995年为例,基金的40.2%投资于国家债券,32.5%投资于企业股份,24.3%投资于金融部门,2.6%用于投资基金,0.2%投放国外。
  智利政府部门并不直接参与养老基金的日常动作,但政府立法对养老基金投资的管理却是多层次的,它的职能由监管部门和社会机构共同来行使。智利养老保险基金运营的监管机构是由政府设立的养老基金管理总监署,旨在监控、协调各养老基金管理公司的经营管理。可以说,智利这个发展中国家的养老保险基金私人化对于我国的养老保险制度改革起到非常好的借鉴作用。
  以上只是单独把发达国家英国和发展中国家智利列出来分析他国的养老保险具体政策操作。总的来说,西方国家养老保险管理方式的共同点是:养老保险开支分别由中央和地方政府管理,而不是单纯由中央政府一个层次管理,在管理的负担和风险上具有一定的分散性。英国的社会福利和保障由健康与社会保障部负责,该部由六个重要机构组成;美国的社会福利事业总体上由政府主办,但具体项目是由各州、地方和基层机构管理;日本的养老保险管理有三层次,政府集中管政策的制定、实话和监督检查,专业机构负责管理日常具体业务工作,社会团体协助办理养老保险的有关事务工作。由于养老保险是各国社会保障制度的主体,这里分析一些国家的成功养老保险制度,希望能对中国的养老保险制度改革产生一些启示。
  4、针对上面提出的几个问题给出一些改善养老保险制度的建议
  中国对养老保险制度进行改革的目的就是因为随着中国经济的高速发展、人民生活水平的逐步提高、老龄人口的日益增加,旧的养老保险体制无法带来社会福利的高绩效,影响公众的养老金待遇,这就从客观上对体制改革提出了要求。从现收现付制向部分积累制的过渡正式标志着中国养老保险制度进入改革阶段,但是这一新制度在运行时并不是那么完善,出现一些导致低绩效的因素极需解决,这样才能保证新体制的正常、高效运行。
  4、1 注重政府部门的高效率管理
  在中国,政府在养老保险制度中承担着行政与资金运营管理等多种责任,依靠政府投入大量社会资源来维持,不仅造成养老保险制度的低效率,而且实际运行的结果是政事合一,其间的关系处理复杂,。有这种背景下,养老保险统筹基金和个人账户基金极易被占用,收支结余基金无法以一个合理的组织形态进入资本市场。因此,建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的政府权力运行机制,改革和完善政府权力监督体系,加强政府对养老保险制度的监督和制约,确保养老保险制度的管理组织系统的自主性和独立性,以确保组织管理治理结构的高效率,这是中国养老保险制度改革和完善过程中的一个重要任务。
  同时,注重发挥财政在社会养老保险管理中的作用。几乎所有建立社会养老保险制度的国家都离不开政府财政对社会养老保险的补助。各国大都加强了财政对社会养老保险资金的管理,有的将社会养老保险资金收支纳入政府经常预算,有的将社会养老保险收支纳入政府专项预算。另外,财政还特别注重加强对社会养老保险结余资金的管理,规定结余资金一般只能购买政府公债,以保证结余资金的保值增值,规避一般性投资的风险。
中国在养老保险体制转轨期,出现的隐性债务金额数量比较大,如果利用现收现付制的手段把个人账户里的钱拿去支付养老保险金,会致使个人账户空账运转,没有实际支付能力,部分积累制则只是一个空壳实际还是现收现付制在运行,在这个时候政府的财务应该要发挥应有的作用,帮助政府度过这个难关,真正实现从现收现付制向部分积累制的转变,提高现有部分积累制的绩效。
  4、2 养老保险基金个人账户市场化运营能提高现有体制的绩效
  从本质上说,我国在1991年推出的“社会统筹与个人账户相结合”,并按照“老人老办法,新人新办法”的方式衔接的改革已迈出了社会保障私人管理的第一步。1997年按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定,基本养老保险基金实行收支两条线管理,专款专用,严格挤占挪用和挥霍浪费,基金结余额全部购买国债和存入专户。在管理方面养老保险基金由各级劳动社保组织、税务机关征收,由各级社会保险基金管理机构监督并安排结余基金存入银行或购买国债,由养老保险基金开户银行根据代收、代发协议、办理代收、代发业务。由上可知,基本养老保险基金的各个管理与运营组织均为政府及国有企事业单位等公营部门。
  政府是否要参与社会保障基金的管理,取决于社会保障体系的功能以及政府在其中的作用,随着社会保障制度改革的深入,人们逐渐意识到,社会保障体系中只有在促进经济效率提高的基础上兼顾社会公平才能在一个较长时期解决社会保障问题。政府在社会保障体系中的作用是通过收入的再分配为老年人提供一个最低的生活保障。因此,政府对养老金的管理应限制在它所发挥直接作用的那部分社会统筹,而对个人账户基金和补充养老保险则建立养老保险基金管理公司,进行市场化的运作。
  个人账户养老基金和补充养老保险市场化管理应该采取养老保险基金私人竞争管理方式。私人竞争管理养老基金是国外一些基金管理的一大特色,其最大好处就是政府在宏观调控的全局指导和配套的规章制度严密监督下,多家基金管理公司参与竞争,提高了基金管理效率和收益率。我国现在的资本市场还不成熟,在这种背景下实行个人账户私人化管理得采取渐进式的改革较为合适,并由政府进行严格的监督和控制,提供信息以弥补市场的不足。
  在这种基金管理模式下,政府是委托人,基金管理公司是代理管理人,四大独资银行和商业银行是保管人。这种模式的优点主要有:委托人和投资管理之间职责分工明确,有利于提高基金运营效率,分散投资风险;委托专业基金投资管理人可以增加服务的竞争力,降低管理费用,增加管理的透明度,便于从外部进行监督;委托人所为所有权的代表,能够对投资管理人的投资行为形成有效约束。在这种基金管理模式下运行,部分积累制中的积累账户将能够得到有效的保值增值,扩大账户规模,增强个人账户的养老保险能力,提高养老保险体制的绩效。
  4、3 投资渠道的多元化有助于养老保险体制的绩效提高
  现代投资理论认为,有效的多无化的投资组合能够分散非系统性风险,获取比较稳定的收益。但要想进一步在一定的程度上分散系统风险,就必须同时投资于资本市场之外的更广阔的领域,而一个好的资产组合应该是一个平衡的整体,能够在各种可能的情况下,为投资者提供保护机会。由于养老保险的第一准备金必须维持高度的流动性以避免出现引流动性不足而产生的养老金支付危机;第二准备金也必须保持一定的流动性,西欧的发达国家较多的将其用于货币市场的短期拆借、购买一年期以下的国库券、贴现商业票据等。然后第二准备金的中长期投资对养老保险基金的增值有着至关重要的作用。从国际上看,分散风险、实行多样化投资、保持高收益率成为各国养老保险基金管理必要的手段。
  从长期看,多元化的投资模式对我国养老保险基金的保值增值有着至关重要的作用。智利和英国等一些欧洲国家的养老保险基金投资实践证明了,养老保险基金资产构成的分散性和多样性,使各类投资盈亏互相弥补,能够保证基金的保值增值,达到提高养老保险制度运行的绩效。
  4、4 建立对养老保险基金运营进行管理的有效监督体制
  养老保险金重要地位的特点要求投资必须遵循“安全性、流动性、盈利性”的原则。多元化投资和分权式管理必然会产生委托—代理问题,为防止道德风险和逆选择,必须建立严格的监督管理制度,大概有两种模式:软性管制和严格的硬性管制。中国是一个新兴的金融市场,在长期内还将处于不断发展的规范的过校中,市场机构还不完善,必须依靠严格有效的监督管制,对养老保险基金的投资管理活动中进行硬性的约束。
  我国对养老保险基金的运营监管制度的建立可以借鉴发展中国家智利的经验,建立一套养老保险基金专业投资机构的筛选、运营与淘汰机制,建立独立统一的全国养老投资监管机构,对受托人、投资管理人、保管人之间专业分工、相互制衡的风险约束机制。为最终保护基金收益人利益,对养老基金的投资应建立一套科学合理的风险补偿机制。基金受托人应向基金收益人提供年度最低投资回报率的保证。
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